El Congreso para principiantes: ¿cómo funciona el Poder Legislativo?

Para quienes llevamos años mirando de cerca el Congreso, más aún si hemos tenido la oportunidad de pasar alguna temporada dentro, términos como “período parlamentario”, “sesiones extraordinarias” o “prórroga”, distintos "tipos de mayorías" (simple, especial, etc.), son cosa de todos los días. Ni que hablar de “rosca” o “poroteo”, que tienen un significado mucho más suave del que repercute puertas afuera. Justamente, afectados por ese vocabulario, la distancia entre representantes y representados se ha ido acentuando.

No es que antes no existiera. Incluso, es más que probable que fuera mucho mayor que la actual. En tiempos de mayor acceso al día a día de todas las personas (desde los reels del panadero de la esquina haciendo medialunas, hasta los videos de la estrella influencer de turno), los legisladores no escapan a la posibilidad del escarnio a través de las redes sociales. En el caso del Congreso de la Nación, así con mayúsculas (o la “Casa”, como la llaman los que allí pasan sus días), los empleados y asesores, los 257 diputados y los 72 senadores, más el vicepresidente de turno, parecen sostener un conflicto entre refugiarse en un búnker sin contacto con el exterior y cumplir con la demanda democrática de mayor transparencia, aunque sin convertir en un show el cómo se hacen las leyes.

En esta especie de “Congreso for dummies” o “guía para convertirte en legislador” voy a tratar de mencionar lo básico, lo bueno y lo malo. De la Constitución al reglamento, la importancia de la experiencia y las reelecciones, de cómo el diseño electoral nos da como resultado un Congreso que no refleja el federalismo y, también, qué otras alternativas hubieron a lo largo de la historia. Todo lo que usted quiso saber sobre cómo funciona el Congreso y no se animó a preguntar.

Arrancando por el principio, y no en la ekklesia griega sino en la Constitución, aquella que en 1853 tenía como ideal al todavía experimento liberal norteamericano (preguerra civil, habría que aclarar), podemos encontrar que los hombres reunidos en Santa Fe hicieron seis referencias a representantes y ninguna a representados, que son mencionados vagamente como “Pueblo”. Este no delibera ni gobierna sino mediante sus representantes:

Artículo 22.- El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de éste, comete delito de sedición.

Si bien los representados son mencionados en el Preámbulo (porque son los que están reunidos por voluntad y elección de las Provincias que componen la Confederación), en el artículo 22 ya se menciona y se da entidad al representante y a buena parte de su rol: deliberar y gobernar. 

Los legisladores actuales se hallan posados sobre hombros de gigantes. Hay cierta nostalgia respecto al cursus honorum que han tenido en el pasado figuras con una capacidad dialéctica envidiable. Lo cierto es (y aquí quizás la primera pastilla) que ser legislador no es fácil. Hablar frente a tus pares a la vista de todos y decir algo con cuerpo, profundo, lleva práctica y tiempo. Hay legisladores que prefieren hablar poco, pero son muy laboriosos a la hora de presentar proyectos, y otros que pronuncian grandilocuentes palabras pero no presentan mucho. Puede ser una estrategia, incluso una división de tareas al interior de los bloques. Conocer las fortalezas y debilidades de un equipo es importante, y también lleva tiempo; se sorprenderían si supieran la cantidad de legisladores de un mismo partido que se ven las caras por primera vez momentos antes de jurar.

Por otro lado, el ingreso de outsiders de la política (gente que no está involucrada con el funcionamiento de las instituciones) trae consigo el costo de la falta de experiencia; una experiencia que no necesariamente es imposible de adquirir pero llevará su tiempo. Obviamente, siempre se puede hacer la plancha, pero la consecuencia más probable será no ser reelegido, un factor determinante -justamente- para la experiencia.

A lo largo de la segunda parte de la Constitución se establecen las características de las autoridades de la Nación, y la primera autoridad descrita es el Poder Legislativo. Sí, autoridad, que no es poco para un poder que no gestiona y que su rol, genéricamente hablando, es debatir y sancionar leyes y, claro, representar. Está claro que tiene más funciones: elegir a los miembros de la Suprema Corte, aprobar embajadores, consensuar jueces federales, etc., pero es probable que una de las razones por las que el Congreso se mantiene entre las instituciones con peor imagen es que no gestiona de cara a la sociedad, y le toca hacer el trabajo sucio de legislar. 

En diciembre de 2023 estuve presente durante la jura de los nuevos diputados. Charlando con un exintendente que asumía como diputado, recuerdo augurarle un tiempo de adaptación largo y complejo. No es sencillo pasar de gobernar a ser uno más y tener que discutir y pelear por el apoyo de un proyecto, mientras se revisan miles de proyectos de otros diputados, se participa en comisiones que parecen no discutir nada, etc. Poco después de asumir, llevó su queja a las redes; pero lo que para él era un funcionamiento anacrónico, en realidad es un feature not a bug. El Congreso está pensado para ralentizar decisiones, sopesarlas y hasta retrasarlas para que sean mejor evaluadas. No es su mayor virtud, pero no deja de ser su función. Eso sí, se paga en imagen.

En el reglamento de la Cámara de Diputados, ese que, con razón, una diputada recientemente elegida dijo que era tedioso (es muy difícil entender algo a simplemente a partir del reglamento, piensen las veces que han tomado un juego de mesa, leído las instrucciones y dicho "bueno, vamos a hacer una partida de prueba y vamos viendo, esto es bastante complejo"), están planteadas formas de dinamizar su funcionamiento, atajos, consensos que evitan que ciertos temas pasen por el recinto o mecanismos para que algunos proyectos se voten sin mucho debate. Sin embargo, también hay muchas cosas que atentan contra un funcionamiento más expeditivo. Con una superpoblación de 46 comisiones permanentes de asesoramiento en Diputados (el Senado no se queda atrás: 27 permanentes, y las especiales están en torno a las 34) que se especializan en distintas temáticas, proyectos que se giran a una multitud de ellas, y plenarios de comisión que terminan con casi el 50% de los diputados discutiendo proyectos (alterando la naturaleza de tratarlos en un cuerpo especializado), no hay forma de optimizar tiempos. Sumado a esto, el control ejercido normalmente por parte del oficialismo de las comisiones llamadas informalmente "de gobernabilidad" (Presupuesto, Legislación general, Asuntos Constitucionales, etc.), suele darle al Ejecutivo indirectamente la posibilidad de manejar los tiempos legislativos, ya que no hay una obligatoriedad de reunirse en comisión. Es por esto que se ha recurrido últimamente al llamado de sesiones sólo para emplazar comisiones y así obligar a su reunión.

Por otro lado, existe la comisión de Labor Parlamentaria, formada por el presidente de la Cámara, los vicepresidentes y los presidentes de los bloques, que no funciona como tal hace años por fuera de un grupo de WhatsApp (y me cuentan que ni eso). Si mis cálculos no fallan, la última sesión ordinaria (no informativa) fue a principios de 2019. Este “mal funcionamiento” acrecienta la discrecionalidad y reduce el intercambio necesario entre los bloques, también conocido como “rosca”.

La rosca es un arte extremadamente necesario en un órgano colegiado como el Congreso. Así no se coincida, así sirva para la chicana posterior, el funcionamiento es peor sin ese necesario intercambio. Una de las razones para tener a diputados y senadores encerrados en un solo edificio es justamente para que se crucen, se conozcan e interactúen. En tiempos donde los polos políticos se extreman es aún más necesario ese cruce. Personalmente creo que la mala fama del acuerdo (la rosca) ha desdibujado las reuniones de comisión, ahora transmitidas en vivo, convirtiéndolas en un lugar de solidificación de posiciones en lugar de un espacio de acercamiento. 

Asimismo, uno de los puntos que definitivamente hacen del Congreso un paria de la opinión pública es la dinámica de las sesiones. Hace poco Miguel Ángel Pichetto, más acostumbrado al Senado (donde las sesiones son más ágiles), se quejaba de que en Diputados hablaban todos. El reglamento está pensado para que participen pocos, principalmente los llamados miembros informantes y los representantes de bloque; pero al mismo tiempo es permeable a la desagregación partidaria. Al hablar todos, los tiempos se alargan. Lo mismo sucede al multiplicarse los bloques. El reglamento es muy generoso con los tiempos de bloques pequeños: con 20 bloques (como existen en la actualidad) y con un mínimo de 12 minutos (por cada tema) para los bloques de uno a tres miembros, las sesiones se hacen innecesariamente largas, tediosas y discurren hasta la madrugada, porque llamar a un cuarto intermedio para continuar en otro momento es una invitación a que la sesión se caiga por falta de quórum.

Como señalamos anteriormente, comprender cómo se desarrolla una sesión solo a partir del reglamento es insuficiente. Se requiere tiempo y años de experiencia. Hay legisladores más pillos que le agarran la mano más rápido y hay otros que no. Debido a la baja tasa de reelección, sumado a la inexperiencia de los outsiders, son cada vez menos los que conocen cómo utilizar el reglamento, para bien o para mal. Encima está cada vez peor visto quien hace carrera en la política. Por citar un ejemplo, solo la herramienta de mociones (y las mayorías que necesita) es una empinada colina para cualquiera.

Cabe indicar un par de detalles que hacen especial a nuestro Congreso. Por un lado, una de las particularidades es que la Cámara de Diputados se renueva por mitades, durando cada uno en su banca cuatro años. En Estados Unidos, cuya Constitución se utilizó parcialmente como marco de la nuestra, los "representantes" (el equivalente a nuestros diputados) deben refrendar su mandato cada dos años, y lo hacen en distritos uninominales por Estado, a diferencia de la Argentina donde cada provincia es un distrito y la elección es por lista cerrada y bloqueada, distribuyendo las bancas de forma proporcional. Este no ha sido siempre el formato: hemos pasado por sistemas mayoritarios de distribución de bancas (donde el ganador se quedaba con todas la bancas o dos tercios de ellas), uninominales como el estadounidense (Ley 4161 de 1902; no confundir con el decreto ley 4161 de Aramburu que prohibió el peronismo) que nos legó la elección del primer diputado socialista del continente en 1904, Alfredo Palacios. El actual gobierno coqueteó en algún momento con retomar los principios de la ley impulsada por Julio Argentino Roca en 1902 y reconfigurar la elección de diputados a distritos uninominales, bajo el argumento de un acercamiento entre representantes y representados y un mayor accountability.

Por otro lado, hay otra distinción de nuestro Congreso: el quizás mayor pecado capital para un politólogo, que es la subrepresentación y sobrerrepresentación de los distritos. Nadie pide que sea perfectamente parejo o proporcional, pero el Congreso no hace ni una ni otra cosa bien. En los Estados Unidos, un Estado con poca población como Wyoming tiene un solo representante y dos senadores, ya que una cámara representa al pueblo de la Nación y la otra a los Estados en pie de igualdad. Esta situación se repite en Alaska, Delaware, Dakota del Norte, Dakota del Sur y Vermont, y se respeta tras cada censo la redistribución de los representantes. Por ejemplo, tras el último censo, California perdió un representante y Florida ganó uno. En Argentina no se respetan los censos: la distribución está detenida en el censo de 1980, por lo tanto, la provincia de Buenos Aires tiene 70 diputados cuando le corresponden más de 100 (de mantener los 257 actuales). Además, el decreto ley 22.514, normalmente conocido como ley Bignone, establece un piso de cinco diputados para cada provincia. Esto se da de bruces con la reglamentación de un diputado cada 161.000 habitantes, o fracción superior a la mitad. Considerando esta proporción, Tierra del Fuego debería tener 1 diputado, por mencionar el caso extremo, y la provincia de Buenos Aires 109, de acuerdo al último censo. Las soluciones que se barajan son, por un lado, aumentar la cantidad de representantes (algo que seguramente tendría un impacto negativo en la opinión pública), o reducir el número de diputados de muchas provincias (y redistribuir los 257), algo que reduciría el margen de maniobra de las provincias menos pobladas.

Todo muy bien con la historia, pero ¿cómo identificar a un buen legislador? Es una pregunta difícil de contestar y que viene con trampa. "Si es reelegido", podría ser una respuesta. Pero con listas sábanas se pueda colar alguien que repita sin dar la talla. Asimismo, si evaluamos según cuánto se habla en el recinto, estadística muy usada por los medios, se incentiva la pesadilla de Pichetto y el hablar por hablar (o para poder hacer un recorte para redes sociales). Desde luego, la elocuencia y capacidad de convencer a otros no es algo menor. Otro criterio para evaluar desde el periodismo especializado es cuántos proyectos se presentaron, pero esto incentiva a presentaciones de proyectos similares, y una inflación de resoluciones y pedidos de declaración que no necesariamente cumplen con el rol de representar. El exdiputado Oscar Agost Carreño (mandato cumplido) presentó 127 proyectos de ley entre el 1 de marzo de 2025 y el final de su mandato (casi uno por día hábil), solo uno fue aprobado en el recinto y ninguno logró dictamen de comisión. Es innegable que ese despacho trabajó mucho, pero ¿cómo calificar sus resultados?

Este ha sido un repaso sobre los puntos principales que hacen del Congreso un lugar para muchos incómodo, denostado y muchas veces sombrío. No deja de ser el lugar común en dónde descargar culpas para el Ejecutivo (cuando las cosas "no funcionan"), el Poder Judicial (cuando dicen no tener herramientas), o los medios. El Congreso tiene aspectos que seguramente pueden mejorarse, como la uninominalidad de los distritos que señalamos, la actualización de las bancas, o la aplicación del reglamento de forma más estricta (o su modificación para reducir las comisiones y asumir que con estas composiciones lo especial es lo normal). Sin embargo, no podemos pedirle a una institución diseñada para funcionar de una manera que lo haga de otra, porque cuando hacemos eso terminamos forzándola y, si se dobla, se rompe.